Pékin se prépare à tirer parti des perturbations ? Voici un article très documenté d’un des principaux sites Foreign affairs. Il se situe bien dans le long terme du grand jeu géopolitique auquel notre hystérique et stupide petit monde médiatico-politique français paraît si peu adapté. Une bonne nouvelle, notre livre collectif est pratiquement terminé et a été envoyé à l’éditeur pour une première maquette. Je pense et j’espère qu’il constituera l’occasion d’un débat. (note et traduction de Danielle Bleitrach pour histoireetsociete)
Yun Sun | Affaires étrangères
6 février 2025
YUN SUN est directeur du programme Chine au Stimson Center.
Dans les mois qui ont suivi la victoire de Donald Trump à l’élection présidentielle américaine de novembre, les décideurs politiques à Pékin ont envisagé avec appréhension les quatre prochaines années de relations américano-chinoises. Pékin s’attend à ce que l’administration Trump poursuive des politiques sévères à l’égard de la Chine, ce qui pourrait aggraver la guerre commerciale, la guerre technologique et la confrontation entre les deux pays au sujet de Taïwan. La sagesse dominante est que la Chine doit se préparer aux tempêtes à venir dans ses relations avec les États-Unis.
L’imposition par Trump de droits de douane de 10% sur tous les produits chinois cette semaine a semblé justifier ces inquiétudes. La Chine a rapidement riposté en annonçant ses propres droits de douane sur certains produits américains, ainsi que des restrictions sur les exportations de minéraux critiques et une enquête antimonopole sur la société américaine Google. Mais même si Pékin dispose de tels outils, sa capacité à déjouer Washington dans un échange de représailles est limitée par la puissance relative des États-Unis et son important déficit commercial avec la Chine. Les décideurs politiques chinois, conscients du problème, ont planifié plus que des tactiques de guerre commerciale. Depuis le premier mandat de Trump, ils ont adapté leur approche aux États-Unis, et ils ont passé les trois derniers mois à développer davantage leur stratégie pour anticiper, contrer et minimiser les dommages causés par l’élaboration volatile de la politique de Trump. À la suite de cette planification, un vaste effort visant à consolider l’économie intérieure et les relations étrangères de la Chine a été discrètement mis en cours.
Les préparatifs de la Chine reflètent à peu près la stratégie chinoise de l’administration Biden consistant à « investir, aligner et rivaliser », qui impliquait d’investir dans la force des États-Unis, de s’aligner sur ses partenaires et de rivaliser si nécessaire. La stratégie de Pékin pour surmonter les années Trump, quant à elle, se concentre sur la résilience de l’économie nationale, la réconciliation avec les principaux voisins et l’approfondissement des relations dans les pays du Sud. Trump pourrait bien être en mesure de remporter des victoires à court terme, mais les plans de Pékin regardent au-delà de lui. Les dirigeants chinois restent convaincus du destin historique du pays de s’élever et de supplanter les États-Unis en tant que puissance prééminente du monde. Ils pensent que les politiques de Trump saperont la puissance des États-Unis et réduiront la position mondiale des États-Unis à long terme. Et lorsque cela se produira, la Chine veut être prête à en profiter.
MOUVEMENT DE RÉFORME
La fortification du front intérieur a été un élément clé de la stratégie de Pékin. S’attendant à ce que la présidence de Trump apporte de la volatilité sous la forme de commerce, de sanctions et de contrôles à l’exportation, la Chine a introduit des mesures de relance pour stimuler l’économie réelle et renforcer la consommation intérieure. Le 8 novembre, trois jours après les élections américaines, Pékin a annoncé un programme de distribution de 1,4 billion de dollars pour réduire la dette des gouvernements locaux sur deux ans. Le Fonds monétaire international a estimé que les dettes des gouvernements locaux chinois s’élèvent à environ 9 000 milliards de dollars. Pour s’attaquer au problème, le gouvernement central s’efforce de stabiliser l’économie et d’instaurer davantage de confiance dans le marché chinois. Un mois plus tard, le 9 décembre, Pékin s’est engagé à adopter « des politiques budgétaires plus actives et des politiques monétaires modérément souples », ce qui implique en pratique une augmentation des dépenses publiques, une expansion budgétaire et une baisse des taux d’intérêt. Il s’agit d’un changement par rapport aux politiques de resserrement de ceinture mises en place depuis 2010 au profit de mesures de relance économique. À la mi-décembre, la Conférence centrale sur le travail économique de la Chine, une réunion gouvernementale clé qui détermine la politique économique pour l’année prochaine, a réitéré ces promesses. Ses recommandations comprenaient une augmentation des dépenses publiques, des baisses de taux d’intérêt et d’autres politiques destinées à générer de la croissance.
Pékin a des raisons d’introduire de telles mesures, indépendamment de Trump. Le ralentissement économique des dernières années et les résultats tièdes des efforts de relance du gouvernement jusqu’à présent justifient une intervention plus substantielle. Mais l’appréhension de la montée des tensions avec les États-Unis a sans aucun doute stimulé les décideurs politiques. Dans son annonce de décembre, la Conférence centrale sur le travail économique a cité « l’impact négatif croissant de l’évolution de l’environnement extérieur » comme motivation de ses politiques budgétaires actualisées. Le changement le plus important dans l’environnement extérieur de la Chine est le résultat des élections américaines.
L’imposition de droits de douane par Trump a semblé justifier les inquiétudes de la Chine.
La volonté de réforme de Pékin ne vise pas seulement à résoudre les problèmes économiques nationaux. C’est aussi un effort pour ouvrir de nouvelles opportunités pour le commerce international. Lors de discussions avec des membres de la communauté politique américaine après les élections de novembre, les interlocuteurs chinois ont exprimé leur intérêt pour la réalisation de la première phase de l’accord commercial signé par Pékin et Washington en janvier 2020, qui verrait la Chine acheter pour 200 milliards de dollars de produits américains. Ils ont même évoqué la possibilité d’entamer la deuxième phase des négociations, qui se concentrerait sur les réformes structurelles, y compris des mesures concernant les relations entre le gouvernement chinois et les entreprises d’État. Compte tenu de la sensibilité de Pékin sur de tels sujets, les progrès de ces négociations ont longtemps semblé une perspective lointaine. Mais avec un ralentissement économique dans le pays et l’escalade de la guerre commerciale avec les États-Unis, la Chine ressent plus de pression.
La Chine cherche également à diversifier ses options commerciales. Au cours des derniers mois, les déclarations des ministères chinois des Affaires étrangères et du Commerce ont fait référence à plusieurs reprises aux efforts de la Chine pour rejoindre l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste, l’accord commercial de 12 membres qui a succédé au Partenariat transpacifique, qui s’est enlisé en 2017 après le retrait des États-Unis. Les membres du PTPGP doivent satisfaire à des exigences d’entrée strictes, ce qui, dans le cas de la Chine, nécessiterait une réforme structurelle sérieuse. Pékin reconnaît la valeur des mécanismes commerciaux multilatéraux : l’adhésion de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce en 2001 a probablement été le principal facteur de l’essor économique de la Chine. Alors que les pays s’éloignent de l’OMC et se tournent vers d’autres arrangements tels que le PTPGP, Pékin veut s’assurer qu’il n’est pas en reste. Avec Trump au pouvoir, l’inclusion est d’autant plus vitale que la Chine cherche à compenser la perte d’accès aux marchés américains.
RÉPARATION DES CLÔTURES
Les préparatifs de la Chine pour Trump ont également impliqué une poussée diplomatique. En prévision d’une tension accrue dans l’Indo-Pacifique, la Chine a tenté de régler les derniers détails avec l’Inde et le Japon, deux voisins avec lesquels la Chine entretenait des relations tumultueuses au cours des dernières années. La stabilité dans le voisinage immédiat de la Chine minimisera les distractions pour Pékin et pourrait saper les efforts des États-Unis pour pousser leurs partenaires à faire pression sur la Chine. L’amélioration des liens avec le Japon et l’Australie est également un moyen pour la Chine de s’attirer les bonnes grâces des dirigeants du CPTPP.
Le dégel des relations sino-indiennes a été notable. En octobre, la Chine et l’Inde sont soudainement parvenues à un accord pour se désengager du territoire frontalier contesté du Ladakh après une impasse militaire de quatre ans. Après l’élection de Trump, la Chine a invité le conseiller indien à la sécurité nationale, Ajit Doval, à Pékin pour des discussions sur les questions frontalières. Doval a même obtenu une rencontre avec le vice-président chinois Han Zheng – un geste inhabituel et un geste de bonne volonté. La Chine a également offert des résultats concrets à l’Inde au cours de la visite, notamment l’octroi aux ressortissants indiens du droit de passage pour reprendre les pèlerinages au Tibet, la coopération sur les voies navigables partagées et le commerce entre les deux pays au col de Nathu La. Plus important encore, la Chine s’est engagée à rechercher « une solution globale juste, raisonnable et mutuellement acceptable à la question frontalière ». Pékin a longtemps différé la conclusion d’un accord global sur la frontière sino-indienne – un accord souhaité par New Delhi – car il estime que le maintien du différend lui donne un effet de levier. Mais aujourd’hui, la Chine semble disposée à s’engager.
Trump peut remporter des victoires à court terme, mais Pékin regarde au-delà
La Chine a également progressé avec le Japon, dans l’espoir d’améliorer ses relations avec le principal allié des États-Unis dans la région. En septembre 2024, Pékin a annoncé qu’elle allait progressivement lever l’interdiction d’importation de fruits de mer japonais qu’elle avait imposée en août 2023. Après que le dirigeant chinois Xi Jinping a rencontré le Premier ministre japonais Shigeru Ishiba en marge d’un sommet de la Coopération économique Asie-Pacifique au Pérou en novembre, la Chine a rétabli l’entrée sans visa pour les visiteurs japonais. Et les échanges entre la Chine et le Japon, qui ont commencé en 2004 mais ont été suspendus au cours des sept dernières années, ont repris en janvier, la Chine accueillant une délégation japonaise à Pékin. Au cours de cette réunion, le ministre chinois des Affaires étrangères, Wang Yi, aurait proposé à Ishiba de se rendre en Chine pendant les Jeux asiatiques d’hiver de 2025, que la Chine accueillera. Dans le même temps, la Chine a fait des ouvertures à l’Australie, annonçant unilatéralement fin novembre une politique d’exemption de visa de 30 jours pour les ressortissants australiens visitant la Chine.
Ce n’est que lorsque le retour de Trump est devenu une perspective réelle que Pékin a commencé à se concentrer sur la sensibilisation de ces partenaires américains. Même si la Chine a progressivement abandonné sa diplomatie hostile de « loup guerrier » après la réouverture du pays après la COVID en 2023, les relations chinoises avec l’Inde et le Japon en particulier sont restées glaciales : les tensions frontalières avec l’Inde se sont poursuivies et Pékin a formulé de féroces critiques à l’encontre du Japon pour son rejet d’eaux usées radioactives traitées dans l’océan Pacifique. Mais face à l’incertitude qu’une deuxième présidence Trump pourrait apporter, la Chine a entrepris d’améliorer ses relations avec les deux pays.
ITINÉRAIRES ALTERNATIFS
La Chine a également élargi sa coopération avec les pays du Sud qui offrent un accès détourné aux marchés américains. Alors que les tarifs douaniers et les perturbations de la chaîne d’approvisionnement brisent les liens commerciaux directs entre les États-Unis et la Chine, de plus en plus d’échanges commerciaux indirects se produisent. En effet, les mêmes matériaux et pièces chinois sont utilisés dans les marchandises exportées vers les États-Unis, mais aujourd’hui, les produits finaux sont fabriqués ou assemblés dans des pays autres que la Chine. Pékin a accepté cette transition vers le commerce détourné ; Les exportations de la Chine sont toujours fortes, l’excédent commercial du pays ayant atteint un pic de près de 1 billion de dollars en 2024. Ses marchés d’exportation à la croissance la plus rapide sont les pays du Sud, notamment le Brésil, l’Indonésie, la Malaisie, la Thaïlande et le Vietnam, dont beaucoup agissent comme des intermédiaires en transformant les matériaux chinois et en exportant les produits finis vers les États-Unis.
Au cours des dernières années, la Chine a délibérément facilité la croissance de ces réseaux d’approvisionnement en investissant en Asie et en Amérique latine. Les investissements chinois au Vietnam, par exemple, ont augmenté de 80 % en 2023 pour atteindre 4,5 milliards de dollars, et le commerce bilatéral sino-vietnamien a atteint 260 milliards de dollars, soit plus que le commerce de la Chine avec la Russie, même avec tout le pétrole et le gaz que la Chine a achetés à la Russie pendant la guerre en Ukraine. Au Mexique, selon Xu Qiyuan, économiste principal à l’Académie des sciences sociales de Chine, les investissements directs à l’étranger de la Chine en 2023 ont atteint jusqu’à 3 milliards de dollars, soit dix fois plus que ce que rapportent les données officielles. Là où les pays peuvent offrir des voies vers le marché américain, les entreprises chinoises ont été désireuses d’investir.
Bien que la Chine préfère toujours commercer directement avec les États-Unis, la mise en place d’un système commercial parallèle avec les pays du Sud est une alternative acceptable pour Pékin. Il est possible que Trump décide de punir les pays tiers pour leur coopération économique avec la Chine, comme il l’a menacé dans le cas du Panama. Pékin n’a pas de solution évidente et facile à ce type de perturbation. Mais les mesures de Trump ne nuisent pas nécessairement aux relations économiques de la Chine – pour les pays qui subissent sa colère, des considérations économiques pratiques pourraient encore prévaloir. En effet, après le retrait de l’Italie de l’initiative chinoise Belt and Road en décembre 2023, ses liens économiques avec la Chine n’ont pas disparu – le commerce bilatéral a augmenté en 2024. Pour de nombreux pays du Sud, les accords économiques lucratifs avec la Chine auront toujours un fort attrait. En outre, Pékin pourrait en récolter les fruits si les mesures brutales des États-Unis sapent les relations de Washington avec des pays clés.
LE LONG JEU
La Chine a des options pour une réponse directe aux tarifs supplémentaires ou à d’autres mesures commerciales que Trump pourrait imposer : sa boîte à outils comprend des contrôles à l’exportation, des sanctions contre les entreprises américaines, la dépréciation de la monnaie chinoise, des tarifs de rétorsion sur les exportations américaines vers la Chine, etc. Lesquelles de ces mesures la Chine déploiera et quand cela dépendra de ce que Trump décidera de faire. Cependant, contrairement à son approche largement réactive au cours du premier mandat de Trump, cette fois-ci, Pékin aura non seulement une réponse tactique, mais aussi une stratégie plus large. En fin de compte, la Chine espère utiliser les politiques de Trump à son propre avantage. Les dirigeants chinois pourraient utiliser une guerre commerciale déclenchée par les États-Unis pour rallier divers groupes d’intérêt nationaux autour de réformes significatives à l’intérieur du pays et pour élargir leurs liens avec des pays que les États-Unis aliènent, renforçant ainsi la position de la Chine dans un système commercial mondial réorienté.
Contrairement à 2016, les dirigeants chinois savent également à quoi s’attendre de Trump. Au cours de son premier mandat, Trump a montré à Pékin que rien n’était exclu. Son administration a brisé les tabous lorsqu’il s’est agi de discuter du Parti communiste chinois et de Taïwan, et elle a réfuté l’hypothèse selon laquelle les relations américano-chinoises ne descendraient pas en dessous d’un certain plancher. Cette expérience a préparé les décideurs politiques de Pékin à prendre au sérieux la possibilité que l’administration américaine impose des droits de douane ruineux sur tous les produits chinois ou cherche à faire progresser les relations entre les États-Unis et Taïwan. Après avoir assisté à la chute libre des relations bilatérales en 2020 après l’épidémie de COVID-19, les dirigeants chinois ne peuvent s’empêcher de penser qu’ils ont déjà vu le pire. En effet, Trump a perdu l’élément de surprise.
En fin de compte, la Chine espère utiliser les politiques de Trump à son propre avantage
Après huit ans d’apprentissage et de préparation pour atténuer les répercussions négatives des politiques de Trump, en investissant chez lui et en établissant des partenariats avec les pays du Sud, Pékin pense qu’il peut supporter une présidence américaine turbulente. Il se peut qu’il y ait des vœux pieux à l’origine de sa stratégie. L’économie chinoise est dans une position précaire et le problème de surcapacité du pays l’oblige à augmenter ses exportations et crée des réactions négatives dans le monde entier. L’avenir économique de la Chine est incertain, et le ralentissement pourrait ne pas être inversé même avec une intervention active du gouvernement, quoi que fassent les États-Unis.
Pourtant, les dirigeants chinois restent convaincus que, même si l’économie du pays souffre, il est peu probable que quatre ans de Trump l’envoient dans une crise à part entière. Et ils s’attendent à ce que si Trump donne suite à ses politiques déclarées, telles que celles sur le commerce et l’expansion territoriale, il pourrait causer de graves dommages à la crédibilité et au leadership mondial des États-Unis. Pékin voit donc le second mandat de Trump comme une opportunité potentielle pour la Chine d’étendre son influence plus loin et plus rapidement. De ce point de vue, la concurrence avec les États-Unis n’est pas en soi le moteur de la grande stratégie de la Chine. Il s’agit plutôt d’une composante d’un processus plus large : l’ascension et le déplacement de la Chine des États-Unis en tant que première superpuissance mondiale, ce que Xi décrit souvent comme des « changements jamais vus depuis un siècle ». Pékin suppose que les propres politiques de Washington démantèleront les fondements de l’hégémonie mondiale des États-Unis, même si cela crée beaucoup de turbulences pour d’autres pays dans le processus. La priorité absolue de la Chine est donc tout simplement de résister à la tempête.
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