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Un nouveau multilatéralisme commercial pour un monde multipolaire

L’existence d’un système commercial multilatéral unique est un bien à protéger en raison de la sécurité juridique et de l’efficacité qu’il génère. Pour le récupérer, il faudra un cadre de plus grande légitimité.ARANCHA GONZÁLEZ LAYA | 1er mars 2023

Nous vivons à une époque de transformation de l’ordre international, et le commerce ne fait pas exception. La bipolarité de la guerre froide, qui s’est terminée avec la désintégration de l’Union soviétique, a cédé la place à une période d’hégémonie américaine. Non pas parce que l’URSS a perdu une guerre qui n’a jamais existé, mais parce que ses fondations fragiles ont fini par céder. Il n’a pas résisté au mouvement de l’histoire, au progrès économique. Commença alors une brève période au cours de laquelle les États-Unis exerçèrent une hégémonie « bienveillante », un leadership dans la construction de l’ordre mondial. Certains y ont vu la fin de l’histoire; D’autres, qui travaillaient dans la salle des machines et observaient son fonctionnement de plus près et d’attention, savaient que des mouvements avaient été mis en branle pour accélérer les transformations économiques et sociales, en particulier à l’Est, qui finiraient par modifier les fragiles équilibres mondiaux.

Aujourd’hui, le monde est multipolaire. Et bien que la guerre en Ukraine et la rivalité sino-américaine provoquent l’illusion d’une nouvelle bipolarité, nous assistons à l’émergence de nouveaux acteurs – Turquie, Inde, Indonésie, Brésil – ayant la capacité et le désir d’influencer la conception de l’ordre international. La façon dont nous adapterons cet ordre dépendra de notre avenir.

Le commerce et sa gouvernance n’échappent pas à la tourmente multilatérale actuelle. Le système commercial multilatéral a fait preuve d’une grande résilience face aux nombreux chocs subis au cours de ses presque 70 années d’existence. Mais aujourd’hui, il se trouve à la croisée des chemins : la réforme en profondeur du système qui a apporté une prospérité et un progrès partagés, ou la fragmentation en blocs, ce qui signifierait une inflation et des coûts difficiles à supporter pour de nombreux pays, en particulier les plus petits et les plus vulnérables. Comprendre comment nous en sommes arrivés là et explorer les options qui s’offrent à nous est une première étape utile pour redéfinir un nouveau multilatéralisme commercial pour un monde multipolaire.

La naissance cahoteuse du multilatéralisme commercial

L’histoire du multilatéralisme dans le commerce international a ses propres nuances. Sa naissance fut plus mouvementée. La Conférence de Bretton Woods en 1944 a créé les deux institutions que nous connaissons aujourd’hui sous le nom de Banque mondiale et de Fonds monétaire international. Mais le troisième pilier des efforts d’après-guerre, la gouvernance commerciale, n’a pas pris forme en raison de la réticence du Congrès américain. La Charte de La Havane qui devait créer l’Organisation internationale du commerce (OIC), promue grâce au leadership du président Harry Truman, a été rejetée non pas une fois, mais plusieurs fois par le Congrès américain. En fin de compte, Truman a abandonné le projet et est mort la troisième étape de la gouvernance économique d’après-guerre.

« Avec le lancement du Cycle de Doha en 2001, des blocs de pays en développement émergent déjà, conscients de jouer un rôle sur la scène commerciale multilatérale »

Jusqu’à la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995, le commerce international sera régi par l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1947, la partie de l’OCI qui pourrait être sauvée. Une occasion a ainsi été perdue de construire des règles communes qui, en plus du commerce, parlaient de normes du travail, de politique industrielle et de politiques monétaires. Quelle ironie que ces conditions aient fini par devenir des conditions inaliénables pour les États-Unis dans le système commercial multilatéral. La libéralisation des échanges a donc progressé lentement, grâce à la construction de règles communes. Comme il n’y avait qu’un cadre institutionnel minimal, les pays désireux de s’ouvrir au commerce international négociaient l’échange de concessions réciproques, négociant des règles communes sur la concurrence loyale ou les échanges agricoles.

L’URSS n’a pas montré beaucoup d’intérêt pour la mise en œuvre du GATT, anticipant peut-être qu’il s’agirait d’un exercice dirigé par les États-Unis. Au lieu de s’y joindre, il a décidé de construire son propre espace commercial avec le Conseil d’assistance économique mutuelle (Comecon) sur la base d’économies planifiées. Ce n’est qu’en 1986 que l’URSS a demandé à être observateur au dernier cycle de négociations du GATT, demande rejetée par les États-Unis et les Communautés européennes, arguant que le Soviet n’était pas une économie de marché. Il faudrait attendre 2012 pour que la Russie entre dans l’OMC. La Chine, en revanche, a été signataire du GATT en 1947, mais son statut dans l’accord a été gelé en 1950 après la création de la République populaire. En 1986, elle a demandé à reprendre les négociations avec le GATT, conformément à la décision des dirigeants chinois de Deng Xiaoping d’entamer le processus d’ouverture et de réforme, qui durerait jusqu’en 2001, date de son entrée dans l’OMC.

La perestroïka russe et le processus d’ouverture et de modernisation de l’économie chinoise ont ainsi coïncidé avec la création de l’OMC en 1995, à laquelle aucun de ces pays n’a contribué et qui est le résultat d’un leadership transatlantique: un compromis historique entre les États-Unis et l’Union européenne. Les Américains se sont rachetés de l’échec de l’ICO, et les Européens ont réussi à projeter leur vision de la gouvernance à l’OMC avec la création d’un système obligatoire de règlement des différends commerciaux, une nouveauté dans le système multilatéral. Il y avait d’autres acteurs: les exportateurs de produits agricoles menés par le Brésil, l’Australie ou l’Argentine, qui ont fait pression pour la pleine inclusion de l’agriculture dans les règles du commerce international; Le Canada, le Japon et la Suisse, qui ont promu la protection de la propriété intellectuelle ou l’ouverture des marchés industriels… Mais le cœur de l’accord était clairement d’inspiration transatlantique: il suffit de lire son préambule. C’est pourquoi il est aujourd’hui surprenant d’entendre que les règles du commerce international doivent être modifiées pour refléter véritablement les intérêts et les valeurs occidentales.

Le début de ma vie professionnelle a coïncidé avec la fin de l’Uruguay Round. Le sentiment de la communauté commerciale internationale était celui de l’euphorie. Après la chute du mur de Berlin et les réformes économiques en Russie et en Chine, mais aussi en Europe centrale et orientale, au Vietnam, en Ukraine ou en Arabie saoudite, la « fin de l’histoire » semble avoir également atteint le commerce international. En 2001, le monde a regardé avec crainte les attentats du 11 septembre aux États-Unis, mais ce fut aussi une année cruciale pour le multilatéralisme commercial : l’entrée de la Chine et du Taipei chinois – nom donné par Taïwan à la seule organisation multilatérale dont il est membre, non pas en tant que pays, mais en tant que territoire douanier indépendant. Cette condition qu’elle partage avec Hong Kong ou Macao, qui sont également membres de l’OMC, et le lancement d’un nouveau cycle de négociations commerciales au sein de l’organisation : le Doha Development Round, promu par les États-Unis et l’UE. À Doha, des blocs de pays en développement émergent déjà, plus conscients de leur poids sur la scène commerciale multilatérale. L’un d’eux est le G20, dirigé par le Brésil et qui rassemble des pays comme l’Indonésie, le Mexique, l’Argentine et l’Inde, qui serait rejoint par une Chine timide, et un autre est le G90, composé principalement de pays plus petits et plus pauvres – essentiellement des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique – qui prennent conscience de l’importance d’avoir leur propre voix dans les négociations commerciales. L’OMC s’est ainsi engagée sur la voie de la modernisation de ses règles mais aussi de ses principes, en particulier celui du commerce comme moteur de progrès pour les pays en développement, en tenant compte de leurs spécificités.

Fondements et fissures du système commercial multilatéral

La philosophie dominante du multilatéralisme commercial au début du XXIe siècle peut se résumer en quatre grands principes. Premièrement, l’idée que l’ouverture commerciale est source de progrès, de croissance et d’emploi. Bien sûr, il y a des limites sous la forme de règles qui garantissent une concurrence loyale, et il y a aussi des exceptions à l’ouverture, que les pays peuvent invoquer pour défendre leur sécurité nationale, l’environnement ou la moralité. Mais l’idée libérale de marchés ouverts prévaut.

Deuxièmement, un système commercial mondial dans lequel tous les pays s’inscrivent, avec l’OMC au centre. Ainsi, des pays aussi divers que la Chine, le Vietnam, l’Arabie saoudite, le Tadjikistan, l’Ukraine ou la Russie sont intégrés dans l’organisation, mais pas avant de réformer leurs systèmes économiques et commerciaux. Les pays membres ont des systèmes politiques différents, mais il est entendu qu’ils peuvent coexister dans le cadre d’un engagement clair à respecter les règles multilatérales. Lorsque ce n’est pas le cas, il est toujours possible d’utiliser le système de règlement des différends.

Troisièmement, un consensus sur le pouvoir des marchés et leur prééminence sur l’intervention de l’État. Encore une fois, ce n’est pas que les États n’interviennent pas dans l’économie, car ils continuent à le faire clairement, par exemple sur les marchés agricoles, avec des aides d’État dans les secteurs industriels ou pour promouvoir l’innovation, mais il existe un consensus sur l’idée que l’intervention de l’État doit être soumise à des mécanismes qui évitent la concurrence déloyale ou les politiques protectionnistes.

Quatrièmement, l’économie en tant que force dominante sur la géopolitique. Cette période a également connu des moments de grande tension géopolitique : les guerres du Golfe, les attentats djihadistes dans divers pays occidentaux, les turbulences en Afghanistan ou en Irak, mais cela n’a pas affecté structurellement l’engagement de respecter les principes de l’OMC.

« Les politiques publiques de protection sociale sont cruciales pour la légitimité des politiques d’ouverture commerciale »

Ces principes, cependant, ont subi une érosion progressive qui a affecté le multilatéralisme commercial. En premier lieu, sous ces grands principes coexistent des différences remarquables. L’une d’entre elles, de nature structurelle, concerne la protection sociale du citoyen. L’ouverture commerciale est certes efficace, mais elle est également douloureuse en exposant les travailleurs de certains secteurs à des importations en provenance de pays tiers souvent plus compétitifs. Nous le savons bien dans le processus d’intégration dans l’UE et c’est pourquoi nous avons développé des politiques nationales et communautaires qui contribuent à garantir que personne ne soit laissé pour compte. Politiques publiques dans les domaines de la santé, de l’éducation, des infrastructures, des retraites ou de l’aide à la réinsertion sur le marché du travail. En 2007, l’UE a adopté un Fonds européen d’ajustement à la mondialisation pour les travailleurs licenciés. Modeste au début, davantage de fonds seraient fournis à mesure que les besoins augmenteraient. En fin de compte, ces politiques publiques de protection sociale sont cruciales pour la légitimité des politiques d’ouverture commerciale. Aux États-Unis, où il n’y a pas de consensus pour l’élaboration de politiques publiques aussi saines, nous constatons une érosion du soutien politique au commerce international. Ainsi, les accords commerciaux deviennent des paratonnerres pour tout ce qui ne fonctionne pas dans l’économie intérieure américaine, le sentiment anti-commerce augmente et le protectionnisme commercial émerge comme le baume des bêtes qui guérira tout.

Deuxièmement, le lancement du Cycle de Doha a révélé un manque de compréhension de l’articulation entre commerce et développement. Dans la catégorie des « pays en développement » se trouvent des pays extrêmement hétérogènes – des grands exportateurs agricoles comme le Brésil aux petites économies insulaires comme Fidji ou la Barbade – sans parler de l’essor commercial de la Chine, qui continue de prétendre être un pays en développement. Bientôt une tension surgit entre la prise en compte de ces pays en tant que bloc – qui conduit nécessairement à un dénominateur commun minimum construit autour d’« exceptions » à leur ouverture commerciale – et la définition de mécanismes d’inclusion dans le commerce international ou de contribution basés sur le poids commercial de chaque pays.

La crise financière de 2008 aura également un impact sur le multilatéralisme commercial. Une crise est née aux États-Unis qui a rapidement eu un impact mondial, montrant les faiblesses d’un secteur financier sous-réglementé où « le marché a mis les États en danger ». Des doses plus élevées de régulation mondiale étaient nécessaires. La sortie de crise a été coordonnée au sein du G20 et, bien qu’elle ait été rapide et relativement courte à l’échelle mondiale, les gouvernements n’ont pas accordé suffisamment d’attention à l’impact désagrégé de la crise et à ses conséquences. Les inégalités internes se sont accrues et ont sapé le soutien populaire aux politiques libérales. Dans le feu de ces inégalités, des populistes tels que Donald Trump et sa promesse de Make America Great Again ont gravi les échelons, promouvant des politiques protectionnistes, abusant de la « sécurité nationale » pour protéger des secteurs industriels tels que l’acier ou l’automobile, et reniant leurs engagements multilatéraux. L’ancien bâtisseur du multilatéralisme commercial a renoncé à son rôle de leader. Ces inégalités ont également été alimentées par le Brexit et son agenda de retrait nationaliste face à une UE présentée comme un frein à la grandeur britannique.

À cela s’ajoute l’inquiétude croissante concernant l’impact du commerce sur le changement climatique. L’Accord de Paris de 2015 appelle ses signataires à adopter des mesures nationales pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Chaque pays est libre de décider du type de mesures. Certains, comme l’UE, ont choisi de mettre un prix sur le carbone et ont adopté des mesures d’ajustement aux frontières pour éviter l’importation de droits d’émission par le biais du commerce international en provenance de pays qui n’ont pas pris de mesures d’effet équivalent. De leur côté, les États-Unis, qui sous le président Trump ont abandonné l’Accord de Paris, ont adopté avec Joe Biden un ensemble de mesures pour réduire leurs émissions. Washington préfère maintenant suivre la voie de la réglementation, des subventions et des incitations fiscales, dont certaines sont discriminatoires en faveur de la production locale, en violation flagrante des règles de l’OMC. La lutte contre le changement climatique génère ainsi des effets collatéraux sur le commerce international et risque de provoquer une vague de protectionnisme vert.

La pandémie de Covid-19 a également eu un impact sur le commerce international. Il a souligné l’importance de réduire les obstacles au commerce pour assurer un accès rapide aux vaccins, aux services numériques ou à la nourriture, pour n’en citer que quelques-uns. Mais elle a également suscité un débat dans de nombreux pays sur la dépendance excessive des pays tiers à l’égard de fournitures essentielles telles que les équipements médicaux ou les matières premières. Puis a commencé à parler de la relocalisation de la production et de la résilience des chaînes de production.

L’invasion de l’Ukraine par la Russie a accéléré bon nombre de ces tendances. Au premier rang d’entre eux, les préoccupations concernant la dépendance excessive : la dépendance de l’UE à l’égard du gaz russe ; les pays de la Russie avec lesquels elle a des réserves de la Banque centrale, maintenant soumises à des sanctions; celle de nombreux pays dans l’accès aux matières premières pour la transition énergétique et technologique. Et, en toile de fond, la rivalité centrée sur la technologie entre la Chine et les États-Unis, qui menace de prendre le contrôle du système multilatéral.

Fragmentation du système commercial multilatéral

Les fondements du système commercial sont donc en train de se fissurer. La doctrine de l’ouverture commerciale en tant que règle principale a cédé la place au découplage des échanges, en particulier dans le domaine de la technologie. C’est là que s’inscrit l’adoption de contrôles américains sur l’exportation de technologie vers la Chine, d’abord dans le domaine militaire, mais glissant vers des considérations de concurrence commerciale. Il est vrai que les chiffres du commerce ne rendent pas encore compte de ces restrictions. Mais cela ne doit pas nous faire baisser la garde, car nombre de ces mesures ont été adoptées récemment et n’ont pas encore produit tous leurs effets.

Nous courons également le risque de fragmenter le système commercial en deux blocs réglementaires ou plus. Tant l’OMC que le FMI ont mis en garde contre le prix élevé à payer pour tous les pays, en particulier les plus petits ou les plus pauvres, en termes de coûts plus élevés, d’inflation accrue et de possibilités réduites d’utiliser le commerce comme levier de développement et de croissance. On ne peut exclure que la fragmentation du système commercial s’étende à d’autres espaces, comme ceux occupés par le FMI ou la Banque mondiale, avec l’émergence de « systèmes concurrents ». Ou que la fragmentation affecte les systèmes de paiement internationaux. Ici, nous devons également définir le runrún sur le dollar comme une monnaie de réserve.

Nous constatons également un retour en force de l’action gouvernementale dans l’économie. Aux États-Unis, avec des investissements massifs pour le développement de puces ou la transition énergétique ; dans l’UE, avec de lourds investissements publics dans des projets d’intérêt commun tels que l’hydrogène vert, les puces ou les batteries; et il en va de même en Chine, au Japon, en Corée du Sud et dans de nombreux autres pays. Parallèlement à ces investissements, nous assistons également à la montée des politiques protectionnistes. L’intégration commerciale guidée par la logique de l’avantage comparatif est efficace, mais douloureuse. Le protectionnisme est douloureux et très inefficace.

Enfin, la géopolitique est entrée pleinement dans l’économie, et appelle avec elle à la délocalisation des amis, c’est-à-dire à limiter les échanges commerciaux aux amis et aux alliés. Les mesures restrictives pour le commerce sont prorogées pour des raisons de sécurité. Tout cela dans un contexte où le système de règlement des différends de l’OMC a cessé de fonctionner à la suite du blocus de l’Organe d’appel par les États-Unis, laissant aux États le soin de se conformer aux décisions rendues en première instance.

Éléments d’un nouveau multilatéralisme commercial

Il est urgent de repenser le système commercial multilatéral. Nous ne partons pas de zéro. En juillet 2022, les Membres de l’OMC ont pu parvenir à un accord pour limiter les subventions à la surpêche. Il s’agit du premier accord à lier explicitement les règles commerciales à la protection de la durabilité. Un tel accord montre la capacité de parvenir à un consensus patiemment, mais de manière décisive.

L’existence d’un système commercial multilatéral unique est un bien à protéger, compte tenu de la sécurité juridique et de l’efficacité qu’il génère. Toutefois, l’ambition d’un tel système devra peut-être être moindre d’assurer la convergence des politiques commerciales de ses membres – et encore moins d’attendre une convergence de leurs systèmes politiques – et davantage de se concentrer sur la gestion de la coexistence, c’est-à-dire sur la réduction des frictions commerciales. Les progrès législatifs sous la forme de nouvelles règles commerciales pourraient aller de pair avec une géométrie variable, avec un recours accru aux accords plurilatéraux. Il convient de garder à l’esprit que la direction de nombreuses initiatives de l’Organisation correspondra à des pays de taille moyenne, mais qui ont aujourd’hui une grande capacité d’influencer l’édification d’un nouvel ordre international.

La réforme de l’OMC doit mettre l’accent sur trois questions essentielles afin d’assurer des conditions de concurrence équitables pour tous les Membres de l’OMC, en particulier les plus vulnérables. Premièrement, les disciplines en matière d’aides d’État, afin de garantir une concurrence loyale. Deuxièmement, le système de règlement des différends, afin que les grands et les petits pays puissent appliquer les règles à leurs partenaires commerciaux. Et troisièmement, probablement le plus compliqué, la définition d’un nouveau cadre de sécurité nationale qui permet aux États de protéger les secteurs sensibles de leur économie sans vider les disciplines commerciales de leur contenu, en établissant des garde-fous qui permettent aux États de protéger des secteurs vitaux, en particulier l’armée, limitant l’utilisation de l’exception de sécurité nationale pour des raisons purement commerciales.

La réforme du multilatéralisme commercial doit pouvoir renforcer la protection des biens publics mondiaux tels que le climat ou la biodiversité, en limitant les effets secondaires des politiques nationales, comme cela a été fait avec l’accord de l’OMC sur les subventions à la pêche conclu en 2022 ou le traité que les membres de l’ONU viennent de conclure pour protéger la biodiversité dans les eaux marines internationales.

Le nouveau multilatéralisme doit donner au secrétariat de l’OMC une plus grande marge de manœuvre pour agir sur des questions telles que le suivi de la politique commerciale, la recherche ou l’analyse des effets secondaires de la politique commerciale. Le secrétariat devrait également être en mesure de tirer pleinement parti des pouvoirs qu’il confère déjà, par exemple dans le domaine de la cohérence entre le commerce et les autres politiques publiques, en collaboration avec le FMI et la Banque mondiale, mais aussi avec d’autres organisations multilatérales, en tirant parti de sa capacité de réunir les acteurs concernés.

Enfin, l’ouverture commerciale et le multilatéralisme doivent fonctionner dans un cadre de plus grande légitimité. Cela signifie investir davantage dans des politiques de protection sociale qui ne laissent personne de côté. Fini la mondialisation paresseuse : les gouvernements doivent être en mesure d’articuler les politiques d’ouverture commerciale avec des systèmes de protection sociale renforcés s’ils veulent que le commerce reste un levier de croissance, d’innovation et d’emploi.

L’UE a un rôle fondamental à jouer dans la construction d’un nouveau multilatéralisme commercial – non pas par naïveté, mais comme garantie de ses progrès – en créant des espaces de compréhension entre les États-Unis et la Chine et en travaillant avec des pays du monde entier, qui ont aujourd’hui également la capacité de façonner ce nouveau multilatéralisme. ●

Arancha González Laya est doyenne de l’École des affaires internationales de Paris (PSIA) à Sciences Po. Elle a été ministre des Affaires étrangères, de l’Union européenne et de la Coopération de l’Espagne entre 2020 et 2021. Autres articles de Arancha González Laya